漫谈“有权不用，过期作废”

过期作废

有权不用，过期作废”这句话恐怕一般读者见了也不下十次。如果要问读者见了这句话第一反应是什么？答案很可能是：我想说这话的肯定是一个手握实权的贪官。自然，这没错。不过，若是深究起来，这句话似乎算不上贬义，倒是暗含着另一层意思。不妨做个设问，如果手中的权力是职位赋予，且能用之于正当事业于老百姓有利，那实在应该快快用。这个权力没用好，说严重点倒是渎职。又若手中的权利是法律赋予，那就更应该用之维护自身乃至社群的利益。过期作废了实在可惜，反而显示了自己现代法律意思的薄弱。这样看来，说这句话的贪官固然可恨，但这句话可以反其道而生出点新意。
    官员的“有权不用，过期作废”
    从官员角度谈“有权不用，过期作废”是着眼于这个短语的最普遍意义。同任何食物一样，权力也有“保质期”，一旦过了这个期限，很可能就发挥不了作用。君不见“某某官员在台上时是如何风光，要风得风，要雨得雨。一旦下来了，即是门庭冷落车马稀。”就像人恐惧死亡一样，一些官员根本不敢想象没有大权在握的日子。“惯贪们”一般不会有这种迫切的心理，因为在平时工作中就已经考虑周到了，该捞的也都捞了。出问题的反倒是一些有着光辉历史，曾做过不少好事的人，有的疏于小节、心怀侥幸，有的感叹世态炎凉、人情淡漠，因而萌生“有权不用、过期作废”的心理，为自己留后路。最终却事与愿违，声败名裂，大半辈子的奋斗毁于一旦。1993年，工商银行沈阳市信托投资公司总经理袁志广年届六十，不情愿从拥有30多亿资产的公司老总位置上退下来，于是利用最后一段时间，非法拆借资金4900万元，从中非法获利170万元。结果进了大狱。
    笔者将即将退休或调离现在工作岗位前夕的腐败称为“临界腐败”。从成本—收益来分析，这种腐败方式的收益远高于成本。退休官员年龄较大，且退休之后很难有所作为，即使被抓，所付出的“前途成本”已经不多；而调离官员则因为职位无忧，甚至是升迁，自然不必去担心自己的前途，所以可以放开手脚安心敛财。另一方面我们国家的审计制度仍有待完善，官员离任时很少进行全面的审计工作，因此腐败问题也不容易暴露，一旦退休或者调离，即使问题被发现，也就不了了之。低风险、高收益势必刺激了一部分人的贪欲。从近年来的腐败案件来看，其贪财之欲，恨不得蛇口吞象；其敛财之快，可比日进斗金。广东化州市政法委书记曾胜，在就任公安局长的14个月里，受贿金额达459万元，就在其接受审查的4个月里，仍斗胆收受贿赂100万元；工商银行海口市东风办事处会计薛根和从1992年1月至10月，个人实际贪污6124650元，平均日进两万余元；辽宁锦州市开发区公安分局原副局长赵国利，上任短短200余天，贪污总额达20195190元，平均每天鲸吞10余万元。而曾任中国银行行长兼党组书记的金德琴，在任中国国际信托投资公司副董事长期间，一次就贪污公款1639万港币、526万美元，并利用此款非法获利905万港币、87万美元，两项合计共达8000余万人民币。
    企业家的“有权不用，过期作废”
    眼下许多国有企业老总出现了“59岁现象”。各中的原因用经济学的术语说就是企业家的定价出现了问题。按照企业家契约理论，在一个竞争性的市场经济中，均衡的要素所有权缔约结果应该是：有才能又有财产的人成为“企业家”、有才能而无财产的人成为“职业经营者”，有财产而无才能的人成为单纯资本所有者，既无才能又无财产的人成为工人。作为激励，职业经营者应该拥有部分剩余索取权（相对于合同收益权而言的，指的是对企业收入在扣除所有固定的合同支出的余额的要求权）、剩余控制权（在契约中没有特别规定的活动的决策权）。
    但是目前国企薪酬制度并不合理。真正做事的人，其经济待遇跟他们给企业带来的效益、给社会带来的财富极不相称。不做事的人（或许称为破坏者更合适），“所有权虚置”又使可资他们设租、滥用的空间更大。于是，他们成了事实上的国企所有者。从大的范围上说，前者和后者之间并没有严格的界限。当激励机制扭曲到一定程度，国企经营者就会“自己给自己定价”，最终完成了从前者向后者的转化。由于剩余索取权并不能得到保障，真正做事的人有三种选择：要么是安分守己退休之后过平常日子；要么就不思进取，做一天和尚撞一天钟；而不甘心如此的人则在“有权不用，过期作废”心理驱使下，铤而走险，狠捞一把。后两种选择，事实上可以看作是从做事者到破坏者的过渡。倪润峰用20年时间，把四川长虹从一家名不见经传的国营长虹机械厂，打造成为全球最大的彩电研发和制造商。最后带着四川省政府顾问的光环体面地退休。褚时健领导云南红塔集团17年，创造利税近千亿元，并打造了一个无形资产价值400多亿的红塔山品牌，可他晚节不保，私分数千万元外逃，一辈子的修行化为无期徒刑的牢狱之苦。这两位改革人物显然是两种极端，尽管很多经济学家愿意把他们的遭遇归结为制度的缺陷。不过，就整体而言，更多的国企经营者介于两者之间，即是“做一天和尚，撞一天钟”。然而，真正危险的不在于此。由于做事不讨好这一事实的存在，长久之后会形成一个经济学上所说的子博弈纳什均衡：后来的经营者干脆就直接成为破坏者。
    人大代表的“有权不用，过期作废”
    贪官心生“有权不用，过期作废”的念头不是一件好事，说明我们的有关部门没有做好监督审计工作。国有企业的经营者心生“有权不用，过期作废”的想法也不是一件好事，这说明的就不仅是有关部门监督工作没做好，还有国有企业的激励机制可能出了问题。人大代表如果心中没有“有权不用，过期作废”的理念，同样不是一件好事，说明人大代表的理念已经落后现代社会发展了。
    在每年两会的时候，经常可以从电视里看到这样的镜头。面对记者的采访，一位人大代表满面春风的说：“我是来学习的……。”在两会期间的某省晚报上，更有一些两会报道“在会议上，***代表兴奋的充当了摄影师，用DV记录了会议，留下了珍贵的纪念。”等等，凡此诸种，不胜枚举。这一次，是人大代表的信封引起了笔者的兴趣。
    全国人大代表“特别信封”存在多年，但一直没有进入公众视野。据《南方周末》报道：“特别信封”呈白色，上面印有“北京全国人大常委会办公厅（收）”的字样，信封的左侧盖有“专件全国人大代表建议”的印章，并注明“全国人大常委会办公厅印制”，透露出不同一般的规格和权力。这些装载着建议、意见甚至是冤案的信封可以直达中央，地方各级部门不得拦截。全国人大常委会办公厅联络局是接收信封的部门，他们会按照信反映的问题进行分类，并转给相关部门处理。按照规定，代表信件在三个月内必须回复。
      我们姑且不论这些信封的设置是不是最优选择，也不去讨论它与普通信封之间的差别待遇，至少在信息传达机制不甚通畅的当下，这种信封的存在多了一个言说的途径，而且确实能解决一些问题。在第八、第九两届全国人大代表姚秀荣那里，“特别信封”发挥了“震慑力”的功能。她在两届代表的10年时间里寄出的专用信封不下1000只。反映的相当一部分问题得到有关部门的及时解决，包括震动一时的岳学明案件就是用这种方式引起李鹏委员长重视，并最终得到彻底解决的。然而在享有这种权力之后，真正将信封发挥用处，维护老百姓利益的代表却并不多。据人大代表介绍，2004年会务组给每为代表发了7个信封，今年增加到9个，代表需要更多的话可以向会务组索取。（在八、九两届人代会上，这种“特别信封”是在总理作完工作报告后各小组分组讨论时，由工作人员发放到代表手中的。各位代表也可以根据自己的需要向工作人员索取更多的信封，姚秀荣的1000枚信封就来源于此。）
    我们可以做个简单的计算，2004年人大代表实有2984名，每人按7个信封算，共计发放了20888个，个别代表额外索取的不计算在内。但全国人大常委会办公厅联络局副局长李伯钧透露，2004年联络局共收到160多封信，其中有100余件建议，另外60封则是反映个案。当被问及“每年代表大会发出的信封有上万个，为什么回收率如此之低？”时李伯钧解释说，代表与全国人大联络、反映民情的方式有很多，诸如电话、电子邮件、集中学习期间等，“特别信封”只是渠道之一。但这并不是一个令人满意的答案，电话并不能很说清楚一个大的案件，而Email很多代表并不会使用。即使集中学习这一方式在发挥很大的作用，2984名代表仅仅发出了160封信，平均每个代表0.05封，也是足够之低。在上两届，姚秀荣每年平均就发出100余封（姚不是十届人大代表）。
    张燕代表则表示，由于全国人大是国家最高权力机关，反映到这里的问题必须足够重大，平时的一些问题可以在地方解决，也可以通过最高检察院、最高法院等机构解决。因此她遵循一个原则：“区里能解决的问题不拿到市里，市里能解决的不拿到省里，省里能解决的不拿到中央。现在国家机关的职能分工越来越细，很多难题给市政府、市人大打电话一反映，基本就能解决。全国人大代表的话，在市里还是很有分量的。” 如果从理想的制度设计考虑，对于以上原则，笔者深表赞成。不过，现实远非如此简单。倘若地方政府真的按照 “区里能解决的问题不拿到市里，市里能解决的不拿到省里，省里能解决的不拿到中央。” 这一原则做事，即使不是全部事情都能在地方解决，那么现在中央政府也不必如此焦虑。事实恰恰相反，很多小事，不闹到中央就解决不了，非得总理亲自过问才能落实。职能是细分了，却无人做事。地方政府部门出于各种利益考虑不作为，甚至阻挠事情的解决。最终，这一原则发生畸变“区里能压的问题就不捅到市里，市里能压的就不捅到省里，省里能压的就不捅到中央。”像姚秀荣反映的很多问题都是地方上不给处理，无奈之下才寄到全国人大的。那么什么事情才算重大，才有资格寄给全国人大呢？但是地方政府不处理，小事成大事，只能指望全国人大，你能说它不重大吗？如果能在地方解决的小事，它早解决了。即使按照这位代表的原则，她在7年里，也使用过两次信封，平均每年0.28封，也远高于0.05封。同样认为每一个信封必须慎重使用的国家行政学院教授应松年，每年寄到他手上的反映法治问题的信件不少于两百封。“我要从数百封信件里选择出涉及面比较广，或者具有普遍意义的问题形成建议，发往全国人大。”即使这样，他也感到信封几乎不够用。
     笔者并非认为“特别信件”是解决问题的根本方法，相反笔者更希望地方政府能按照张燕代表所说的原则做事，地方、中央各司其职，中央政府也可以垂拱而治。之所以做长篇分析，只是想说明一个问题，中国的事务很多，老百姓的不平很多，人大代表不可能落得如此清闲。即使议事的渠道很多，且“特别信件”也并非现代治理模式，但是在现有制度约束条件下，仍应该“物尽其用”，同样，作为代表也要“人尽其力”，完成代表的职责。姚秀荣53岁，出身农家，退休之前是河南焦作起重机械厂的一名工人，她平均每年发的信件是100余封。由此可见，信封回收数量如此之低，不是其他渠道多，也非重大的事情少，（这100封信总不可能都是鸡毛蒜皮之事吧，否则姚秀荣也不可能声名远扬。）而是真正有责任感的代表太少，哪怕是手中有权也懒得一用。
    有权是坏事，它最怕没有监督；有权也是好事，可以更方便地为老百姓、为国家办事，在一定的职位上，如果是正确的，就能给老百姓办不少的事情。所以，有权的时候不要失去这个机会，心中要有现代的 “有权不用，过期作废” 理念。照俗话说“有热现在就赶快发，有劲现在赶快使”，尽心尽力地做好工作。希望在我们身边“学习型代表”越来越少，“反映、解决问题型代表”越来越多